עא 243/83 עיריית ירושלים נ' אלי גורדון, פ''ד לט(1) 113

נזיקין - עוולות מסגרת • נזיקין - עוולת רשלנות • קשר סיבתי • מבחנים לקשר סיבתי

ערעור אזרחי מס' 243/83

עיריית ירושלים

נגד

אלי גורדון

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט לערעורים אזרחיים

[11.2.85]

לפני הנשיא מ' שמגר והשופטים א' ברק, ש' לוין, ד' לוין, ג' בך

פקודת הנזיקין [נוסח חדש], נ"ח 266, סעיפים 2(המונח "נזק"), 4, 23, 23(א), 35, 36, 56, 57, 60 — חוק העונשין, תשל"ז-1977, ס"ח 226, סעיף 80(א) — חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), תשי"ב-1952, ס"ח 339 — חוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א-1970, ס"ח 16, סעיף 13.

פסקי-דין של בית המשפט העליון שאוזכרו:

[1] ע"פ 186/80 יערי ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד לה(1) 769.

[2] ע"א 230/80 פנידר בע"מ ואח' נ' קסטרו, פ"ד לה(2) 713.

[3] ד"נ 7/81 פנידר, חברה להשקעות פתוח ובנין בע"מ ואח' נ' קסטרו, פ"ד לז(4) 673.

[4] ע"א 783/83 קפלן נ' נובוגרוצקי ואח', פ"ד לח(3) 477.

[5] ע"ע 862/80 עיריית חדרה נ' זוהר ואח', פ"ד לז(3) 757.

[6] ע"א 343/74 ר' גרובנר ואח' נ' עירית חיפה ואח', פ"ד ל(1) 141.

[9] ע"א 145/80 ועקנין נ' המועצה המקומית, בית שמש ואח', פ"ד לז(1) 113.

[17] ע"א 337/81 בוסקילה נ' מדינת ישראל ואח', פ"ד לח(3) 337.

ערעור ברשות על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 22.12.82, בו נתקבל ערעור על פסק-דינו של בית-משפט השלום בירושלים מיום 2.9.81. הערעור נדחה.

י' קמינצקי — בשם המערערת;

מ' חרוץ — בשם המשיב.

פסק-דין

השופט א' ברק: העובדות

1. המשיב מכר את מכוניתו לפלוני. העברת רישום הבעלות נעשתה ביום 22.3.79 במשרד הרישוי, והיא נרשמה ונמסרה בו במקום. לאחר יום ההעברה, וכשהמכונית כבר לא הייתה אצל המשיב, הוא החל מקבל מהמערערת, בממוצע אחת לחודש, כתבי-אישום (דו"חות) בגין עבירות קנס, שנעברו על-ידי בעל המכונית. את שני הדו"חות הראשונים שילם, אם כי העבירות לא נעברו על-ידיו. עם קבלת הדו"ח השלישי (ביום 7.6.79) כתב המשיב למערערת. במכתבו הודיע המשיב למערערת על פרטי העברת המכונית וביקש את ביטולו של הדו"ח. מכתב זה היה הראשון בסדרת מכתבים בין המשיב לבין המערערת, שעניינם ביטול הדו"חות. כן כתב המשיב למשרד הרישוי. במהלך ההתכתבות עם המערערת נמסרו למשיב דו"חות חדשים. במקביל בוטלו מספר דו"חות.

באחד המכתבים (מיום 30.3.80) ציין היועץ המשפטי של המערערת, כי עיריית ירושלים נזקקת לשירותיו הממוכנים של משרד התחבורה בזיהוי בעל הרכב החונה, ולמרבה הצער נתקל משרד התחבורה בקשיים בעידכון רישומיו. "במצב דברים זה — ועד אשר יעדכן משרד הרישוי את ישומיו, איננו יכולים להבטיח לך כי לא יוגשו נגדך דוחות נוספים על אותה מכונית ואולם כאשר תקבל (אם תקבל) דו"ח חניה כזה, אנא פנה לח"מ לגבי כל מקרה ומקרה (אם יקרה) כדי שהדו"ח יופנה לבעלים הנכון. אשר לגזר הדין האחרון שהוצא נגדך בברירת קנס 2242/80 — בית המשפט נתבקש על ידינו לבטלו". גזר הדין המוזכר במכתבו של היועץ המשפטי לעירייה לא היה האחרון. בת"פ 7740/80 הוטל על המשיב קנס על סך 60 שקל. כן ניתן צו-מאסר עקב אי-תשלום הקנס ודמי הפיגור. המשיב הפנה את תשומת לב העירייה, כי יש חשש שייאסר בגין אי-תשלום קנס זה, וכי יש לבטלו. הקנס לא בוטל, ומשלא שולם על-ידי המשיב, הוא נעצר (ביום 19.11.80) על-ידי המשטרה ולא שוחרר אלא לאחר ששולם הקנס.

2. על רקע זה פנה המשיב (ביום 10.12.80), באמצעות בא-כוחו, אל המערערת בבקשה לפצותו על נזקיו. במכתב תשובתה מיום 29.12.80 תיארה המערערת את השתלשלות העניינים בין הקנס בת"פ 7740/80. מסתבר, כי העירייה ניסתה לעכב את ביצוע פקודת המאסר בהודעה שהועברה למשטרה, ואף ביקשה להזמין את המשיב לדיון בבקשתו לבטל את פסק הדין. נקבע אף מועד לכך. מסיבות בלתי ברורות לא הוחזרה פקודת המאסר, והיא בוצעה על-ידי המשטרה. בסיום אותו מכתב נאמר, כי "אינני סבור שהשתלשלות המקרים דלעיל הינה ענין שיגרתי וקל ערך ובדעתנו לפנות לכל הנוגעים בדבר לבדוק את ההליכים במקרים כגון אלה ולהפיק לקחים מענין זה. אולם לצערי עלי לדחות את פנייתך לעירית ירושלים לדרישתך לתשלום פיצויים". משנדחתה הבקשה לפיצויים, הוגשה לבית-משפט השלום תביעה כספית נגד המערערת לתשלום פיצויים בסכום של 000, 15 שקל.

בית-משפט השלום

3. המערערת הגישה כתב-הגנה. במקביל פנתה בבקשה למחוק את התובענה על הסף. בית-משפט השלום (השופטת ר' אור) נענה לבקשה, ודחה את התביעה על הסף. נקבע, כי "כאשר אדם כלשהו, לרבות רשות עפ"י דין, פועלים ע"ס מידע שקיבלו מאת משרד הרישוי בדבר בעלות על מכונית, לא ניתן לומר שהם התרשלו בפועלם". על-פי החלטתו של בית-משפט השלום, "אין הנתבעת מוסמכת לקבוע עובדות הסותרות את אישור הרשות, וודאי שלא קמה לה חובה להאמין למכתב בעלמא". כן צוין, כי "מעצרו של התובע על ידי המשטרה לא בא בגין מעשה או מחדל של הנתבעת, אלא בשל אי התייצבות התובע למשפט ובשל התעלמותו מפסק הדין שנשלח לו". מטעמים אלה, וכן משום שהתביעה היא כללית, לוקה בחסר ואינה מפרטת את פרטי הנזק, נדחתה התביעה.

בית המשפט המחוזי

4. על פסק-דינו של בית-משפט השלום הוגש ערעור לבית המשפט המחוזי (הנשיא י' וייס והשופטים ע' נתן ו-צ' א' טל). הערעור נתקבל. נקבע, כי רשות ציבורית אחראית בגין שימוש רשלני בסמכויותיה. מידת הזהירות הנדרשת משתנה ממקרה למקרה. לדעת בית המשפט המחוזי, לא היה בסיס למסקנה, כי על-פי פרטי הרשלנות, שפורטו בכתב התביעה, לא היה למשיב כל סיכוי להצליח במשפט. בעניין זה נקבע, כי "רשאית היתה המשיבה לסמוך על תקינותם של רישומי רשות הרישוי הפועלים על פי שיטת המיחשוב, אולם לאחר שהמערער חזר ופנה אליה והפנה תשומת ליבה של המשיבה לתקלות שארעו — היה זה לכאורה מחובתה של המשיבה לבדוק מה מקור התקלה, ולמנוע הישנותן של תקלות כאלה בעתיד".

הטענות בערעור

6. בטיעוניו לפנינו מציין בא-כוח המערערת, כי אחריותה היחידה של המערערת היא במסגרת עוולת הנגישה (על-פי סעיף 60 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]), הדורשת זדון, ואין היא אחראית כלל במסגרת עוולת הרשלנות.

נגישה ורשלנות

7. השאלה הראשונה העומדת להכרעתנו היא זו: האין לומר, כי עוולת הנגישה, הקבועה בסעיף 60 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], היא המקור המשפטי האחד והיחיד, אשר במסגרתו ניתן להטיל אחריות בנזיקין על רשות שלטונית, המגישה תביעות פליליות? סעיף 60 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] קובע:

"נגישה היא פתיחתו או המשכתו של הליך נפל — למעשה, ובזדון, ובלי סיבה סבירה ומסתברת — נגד אדם, בפלילים או בפשיטת רגל או בפירוק, וההליך חיבל באשראי שלו או בשמו הטוב או סיכן את חירותו, ונסתיים לטובתו, אם היה ההליך עשוי להסתיים כך; אך לא תוגש תובענה נגד אדם על נגישה רק משום שמסר ידיעות לרשות מוסמכת שפתחה בהליכים".

11. סיכומו של דבר: העוולות בפקודת הנזיקין [נוסח חדש] אינן "איים" של אחריות, שכל המוצא עוגן על אחד מהם אינו יכול, בעת ובעונה אחת, להטיל עוגן גם באי אחר. העוולות בפקודה הן רשתות רשתות, המוטלות זו על גבי זו, על מערכת עובדתית נתונה. חלקן של הרשתות אינן "תופסות" מערכת עובדות נתונה. לעתים נתפסת מערכת עובדות נתונה על-ידי רשת אחת בלבד. לעתים היא נתפסת על-ידי מספר רשתות, הכול על-פי אינטנסיביות השתי והערב ברשתות השונות. גישה "פונקציונאלית" זו מתבקשת מההיסטוריה החקיקתית ומהמבנה של פקודת הנזיקין [נוסח חדש]. היא חיונית, אם מבקשים לשמור על חיוניותה של הפקודה. גישה פורמאלית, שמלשון ה"הן" של כל עוולה נלמד על ה"לאו" שמחוצה לה, אין בכוחה להתמודד עם הבעיות החדשות, אשר המציאות יוצרת.

13. האין לומר, כי במסגרת ההוראות בעניין נגישה קיימת מטרה חקיקתית ספציפית, לפיה תהא אחריות בנזיקין בגין תביעת נפל פלילית, רק אם נתקיימו יסודות העוולה? לדעתי, התשובה על כל השאלות הללו היא בשלילה. המחוקק קבע יסודות מסוימים, אשר בהתקיימם מגבשים אחריות בעוולת הנגישה. אם יסודות אלה אינם מתקיימים, אין אחריות בנגישה. אך לא נובע מכאן, כי אין אחריות כלל. "לענין הנגישה, אין בה כל סימן המצביע על הסדר שלילי". על-כן, אפילו לא מתקיים יסוד זה או אחר של עוולת הנגישה, עדיין יש מקום לבחון, אם אין מקום לגבש אחריות בנזיקין על-פי עוולות אחרות, כגון רשלנות.

14. דחינו את הטענה, כי יש בהוראת סעיף 60 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] כדי לשלול כל אחריות בנזיקין מחוצה לה. עתה עלינו לבחון טענה נוספת וקרובה של המערערת, לפיה תרופתו של מי שניזוק בהליך פלילי היא בפיצוי, המובטח לו על-פי סעיף 80(א) לחוק העונשין. לטענת המערערת, הוראה זו מוציאה את האפשרות של נקיטת הליך בנזיקין. בטענה זו אין ממש. ההליך על-פי סעיף 80(א) לחוק העונשין הוא אינצידנטאלי להליך הפלילי, ואין הוא תחליף לתביעה אזרחית בגין התרשלות.

15. המתקיימים היסודות של עוולת הרשלנות? עמדנו על כך, כי עוולת הנגישה אינה כוללת סביבה חגורה של הסדר שלילי. עם זאת, העדרו של הסדר שלילי אין משמעותו הסדר חיובי. המבקש לבסס זכותו על אחריות המזיק בגין רשלנות, חייב להראות, כי נתקיימו במזיק יסודותיה של עוולת הרשלנות. יסודות אלה הם שלושה: חובת זהירות, התרשלות ונזק. כן יש להצביע על קשר סיבתי "עובדתי" ו"משפטי" בין ההתרשלות לבין הנזק.

חובת זהירות

16. יסוד ראשון באחריות על-פי עוולת הרשלנות הוא, שהמזיק חב חובת זהירות לניזוק. סעיף 36 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] קובע, כי חובת הזהירות "מוטלת כלפי כל אדם וכלפי בעל כל נכס, כל אימת שאדם סביר צריך היה באותן נסיבות לראות מראש שהם עלולים במהלכם הרגיל של דברים להיפגע ממעשה או ממחדל...". חובה זו דורשת עריכתן של שתי בחינות: האחת — חובת זהירות מושגית; השנייה — חובת זהירות קונקרטית. שתי הבחינות גם יחד נערכות על-פי מבחן הצפיות.

חובת הזהירות המושגית

17. כיצד ייקבעו קיומה או העדרה של חובת הזהירות המושגית? המחוקק הניח נוסחה כללית, שעניינה מה שאדם סביר צריך לצפות. תוכן זה נקבע על-פי שיקולים של מדיניות משפטית.

20. כיצד ייקבעו קיומה או העדרה של חובת הזהירות המושגית ביחסים שבין המשיב לבין המערערת? כפי שראינו, הכלל הוא, שאם הנזק צפוי (במישור הטכני) הוא מקים גם חובת זהירות מושגית. עצם העובדה, שהמערערת היא רשות ציבורית, אינה סיבה, שיש בה כדי להצדיק שלילתה של חובת זהירות. עקרון השוויון בפני החוק מחייב הטלת אחריות ברשלנות על הרשות הציבורית על-פי אותן אמות מידה כמו על הפרט. אכן, לא פעם הוכרה חובת הזהירות המושגית ביחסים שבין גוף ציבורי (כמו המדינה, עירייה, מועצה מקומית) לבין המשתמש בדרך הציבורית, בגן הציבורי, בבריכת השחייה, בשדה תעופה, או בנסיבות אחרות היוצרות סיכון. גוף ציבורי, כמו כל מזיק אחר, חייב לנקוט אמצעי זהירות סבירים כדי למנוע נזק.

21. ניתן להמשיך ולציין, כי המייחד את המקרה שלפנינו הוא, שהמערערת פועלת מכוח סמכות סטטוטורית, ופעולתה היא שלטונית. האין זה ראוי, כי נשחרר גופים ציבוריים, המפעילים סמכויות שלטוניות, מקיומן של חובות זהירות ברשלנות? טיעונים אלה התעוררו בעבר ונדחו. שעתו היפה של המשפט הישראלי הייתה, כשבוטלה החסינות המיוחדת של המדינה (ראה חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), תשי"ב-1952). מדיניות המחוקק היא, כי בתביעה על רשלנות לא תהא זו הגנה, שהמעשה נעשה בסמכות כדין. אל לנו להכשיל מגמה זו בדרך של הכנסת החסינות והגנת הסמכות בדרך האחורית, באמצעות שלילתה של חובת הזהירות המושגית.

22. אכן, הסמכות השלטונית מעניקה שליטה, פיקוח וכוח. נוצרת מציאות של תיפקוד, הסתמכות וצפייה, העשויים להקים חובת זהירות מושגית. לא רק שקיום סמכות סטטוטורית אין בו כדי להעניק חסינות או לשלול אחריות וחובה, אלא דווקא קיומה של הסמכות הסטטוטורית הוא הוא המשמש אבן מסד ותשתית, עליהן נבנית חובת הזהירות המושגית.

25. מאידך גיסא, ניתן להצביע על היתרונות, מבחינת המדיניות המשפטית, בהטלת אחריות בגין התרשלותם של גורמי התביעה הפלילית. הדבר יבטיח שוויון הכול בפני החוק, וימנע הפליה פסולה. הדבר יביא לנקיטת אמות מידה ונהלים, אשר יבטיחו קיומם של אמצעי זהירות ראויים בניהול התביעה. חובתה היא אך לנקוט אותם אמצעים, שתביעה סבירה הייתה נוקטת בנסיבות העניין. לא כל טעות בשיקול-דעת היא התרשלות.

חובת הזהירות הקונקרטית

26. האם חבה המערערת, בנסיבות המיוחדות של המקרה שלפנינו, חובת זהירות קונקרטית כלפי המשיב? כפי שראינו, התשובה לכך טמונה במבחן הצפיות.

27. בנסיבות המקרה שלפנינו, יש להניח, כי כל עוד לא נודע למערערת על השיבוש במחשב של רשות הרישוי, לא קמה חובת זהירות קונקרטית בינה לבין המשיב. עד אותה ידיעה יכלה העירייה להניח, כי הדו"ח, הניתן על-ידיה, מכוון כלפי הנאשם הנכון. אך משהודע למערערת על-ידי המשיב, כי חלה תקלה, וכי הדו"חות, המוצאים על-ידיה, מבוססים על טעות בזיהוי המשיב, קמה חובתה של המערערת, שכן מאותה עת היא יכלה לצפות לכך, כי אם תתרשל ויוצא דו"ח למשיב, ייגרם לו נזק.

התרשלות

29. האם התרשלה המערערת בפרשה שלפנינו? אין להשיב על שאלה זו באופן מופשט. יש לבחון את העובדות. בית-משפט השלום סבר, כי בעצם ההסתמכות על רישומי המחשב של משרד הרישוי יצאה המשיבה ידי חובתה. בכך טעתה הערכאה הראשונה. אמת, בראשיתם של דברים ראוי היה לה למערערת לסמוך על הנתונים העובדתיים, שסופקו לה על-ידי רשות הרישוי. אך שעה שהופנתה תשומת לבה של המערערת, כי הרישומים אינם נכונים, וכי הם אינם מעודכנים, וכי עשוי שתוגש תביעה כנגד נאשם חף מכל אשמה, היה זה מחובתה של המערערת לבחון ולבדוק ולהבטיח, כי המידע שבידה הוא אמין. אין המערערת רשאית לטמון ראשה במחשב ולעצום עיניה מראות.

הנזק

31. על-פי האמור בפרשת התביעה, "הוטרד התובע עד מאד בעבודתו". "הנזקים שנגרמו לתובע הם אובדן זמן וכסף, באובדן ריכוז בעבודה וסבל נפשי וגם בפגיעה בשמו הטוב כאשר שכנים ולקוחות חזו או שמעו על מעצרו".

32. יסוד "הנזק" בעוולת הרשלנות מוגדר בסעיף 2 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] בזו הלשון: "'נזק' — אבדן חיים, אבדן נכס, נוחות, רווחה גופנית או שם-טוב, או חיסור מהם, וכל אבדן או חיסור כיוצאים באלה". הגדרה זו רחבה היא הן לעניין הפגיעות הנזכרות ברישא והן לעניין אלה הנזכרות בסיפא. היא כוללת את כל סוגי הנזק, בין פיסי ובין שאינו פיסי, בין ממוני ובין שאינו ממוני.

34. האם מוכרת, במסגרת עוולת הרשלנות, חובת זהירות מושגית לעניין נזק לא-רכושי גרידא? לדעתי, התשובה על שאלה זו היא בחיוב. אכן, עוולת הרשלנות צריכה להגן באופן שווה הן על האינטרס של הניזוק בגופו ובכספו והן על האינטרס של הניזוק בנפשו, בנוחותו ובאושרו. אין לראות בנזק הלא-רכושי כדבר "פאראזיטי", הנסבל רק אם הוא טפל לנזק רכושי. יש להכיר בו כנזק בר-פיצוי, העומד ברשות עצמו.

36. סיכומו של דבר: נזק לא-רכושי גרידא אף הוא נזק לעניין עוולת הרשלנות, והוא בר-פיצוי, אם על אדם סביר מוטלת החובה לצפות את התרחשותו בשל התרשלות. חובה כזו מוטלת על רשות התובעת בפלילים כלפי מי שהוטרד כתוצאה מהליך פלילי, המוגש נגדו בטעות ומתוך התרשלות.

הקשר הסיבתי

38. השאלה האחרונה, אשר הועמדה לבחינתנו, היא: "האם נזק הנובע ממעצר בעקבות פסק דין שניתן בשל אי התייצבות המשיב הינו רחוק מדי כלפי המבקשת"? שאלה זו מעוררת בעיות של סיבתיות. כללי הסיבתיות קבועים בפקודת הנזיקין [נוסח חדש], והמבחן הקבוע על-פיהם הוא מבחן הצפיות, מבחן הסיכון או מבחן השכל הישר. במקום שרשות תביעה פלילית מגישה בהתרשלות כתב-אישום נגד נאשם לא נכון, והוא נעצר כתוצאה מכך, פשיטא, שהנזק שהתרחש הוא הנזק הצפוי.

39. הטענה העיקרית, שניתן להעלותה כנגד קיומו של קשר סיבתי משפטי, היא, כי המאסר בא מכוח פסק-דין, וכי מעשה זה ניתק את הקשר הסיבתי בין התרשלות המזיק לבין נזקו של הניזוק. אין בכך כדי לתמוך בטענתה של המערערת. אחריות המערערת מבוססת על כך, כי בהתרשלותה היא גרמה להפעלתו של גורם עצמאי זה והביאה כתוצאה מכך לתוצאה המזיקה.

40. התוצאה היא, כי הערעור נדחה. המערערת תישא בהוצאות המשיב, לרבות שכר טרחת עורך-דין, בסכום כולל של 000,500 שקל. סכום זה יישא ריבית והצמדה מהיום ועד תשלומו בפועל.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ברק.

ניתן היום, כ' בשבט תשמ"ה (11.2.85).